关于当前交通事故损害赔偿案件审理情况的调查与思考

　　江苏省高级人民法院民一庭

　　近年来，随着我国经济的发展，机动车数量迅速增加，交通事故日益增多，因道路和非道路交通事故产生的损害赔偿纠纷在人民法院受理的赔偿案件中占有越来越大的比例。最近，我们组织专人对我省法院审理交通事故损害赔偿案件的情况进行了专题调查，先后在苏州、常州两个中级人民法院和常熟、武进、丹阳3个基层法院召开了由中级法院和基层法院民一庭庭长、法庭庭长及审判人员参加的座谈会，阅看了80余件卷宗，还与常州市武进区交巡警大队的同志进行了交流。对其他中级人民法院的审理情况，我们进行了书面调查。通过这次调查，我们感到，由于相关立法的滞后和交通事故损害赔偿案件的特殊性，人民法院在审理此类案件的过程中遇到了许多问题，亟待加以解决。

　　一、当前交通事故损害赔偿案件的基本情况、存在问题及其原因分析

　　国务院（（道路交通事故处理办法》（以下简称《办法》）自1992年1月1日开始施行以来，我省人民法院受理的交通事故损害赔偿案件逐年增多。特别是近3年来，这类案件开始呈现大幅度上升的势头，其数量占人身损害赔偿案件的比例也越来越大。2002年上半年，我省新收的道路交通事故损害赔偿一审案件平均占人身损害赔偿案件的40%，最多的达到49%（表一）。由于今年以前的统计报表没有交通事故损害赔偿案件的统计信息，为了解我省从1999—2001这3年受理交通事故损害赔偿案件的情况，我们选取了1个省辖市（镇江）和1个县级市（东台）进行专门统计，发现这些地区受理的交通事故损害赔偿案件几乎都占了人身损害赔偿案件的一半左右，最多的达78%（表二）。交通事故损害赔偿案件作为人身损害赔偿案件的特殊类型，其在人身损害赔偿案件中所占的比例远远高于其他特殊类型，2002年上半年比另一常见的医疗事故损害赔偿案件（占3%）多了37个百分点（图一）。

表一全省法院2002年上半年受理交通

	南京	无锡	徐州	常州	苏州	南通	连云港	淮安	盐城	扬州	镇江	泰州	宿迁	总计
人身损害赔偿案件	1135	752	1418	712	1142	1347	704	399	688	257	366	478	506	9904
其中：道路交通事故损害赔偿案件	426	337	453	269	495	656	263	166	273	76	160	219	159	3952
交通事故赔偿案件占人身损害赔偿案件的比例	38%	45%	32%	38%	43%	49%	37%	42%	42%	30%	44%	46%	31%	40%

　　各地法院面对大量的交通事故损害赔偿纠纷，普遍感到审理难度大，在法律适用、具体操作等方面存在许多问题和困难，亟待加以解决。归纳起来，主要有以下两大方面：

　　第一，人民法院在审理交通事故损害赔偿案件时遇到的法律适用问题特别突出。主要表现在：1．交通事故损害赔偿案件的归责原则应如何适用？是适用《民法通则》第123条的无过错责任原则还是适用《道路交通事故处理办法》确立的过错责任原则？2.确定交通事故损害赔偿案件责任主体的原则是什么？车辆在挂靠经营、承包经营、出租出借、擅自驾驶、受雇驾驶、职务行为驾驶、无偿搭乘等情形下的责任主体分别应如何确定？在赔偿义务人死亡、其继承人放弃继承的情况下应如何确定责任主体？3.两个以上的责任主体在哪些情况下应承担连带责任？在履行客运合同中发生交通事故，受害人要求按《消费者权益保护法》主张精神损害赔偿的是否应予支持？4.如何认识道路交通事故责任认定书在民事诉讼中的性质和地位？在什么情况下可不予采信？5．对经公安机关调解达成调解协议后，受害人、车主单位以其亲属或其驾驶员未经授权为由反悔的，是否支持？6.在诉讼程序上，对于未经勘验的非道路交通事故的责任是否应适用举证责任倒置？等等。

　　第二，人民法院在审理交通事故损害赔偿案件时遇到的具体困难也特别多。突出表现在：由于交通事故损害赔偿案件是按侵权行为地确定管辖的，相当一部分案件的双方当事人在外地、被告找不到、肇事车辆报废、没有保险的情形为多，这给受诉法院造成送达难、保全难；由于委托送达效果差，常常需要审判人员出远差，耗费的人力、物力、财力是民事案件中最多的，甚至还出现了法院为受害的原告支付食宿费的情况；送达以后，被告在审理中的到庭率也较低，造成许多关键事实如车辆的权属等情况无法查清，给审理带来相当难度；许多在农村的村道、机耕道上发生的非道路交通事故，由于事发时未报警，没有现场勘验，又无目击证人，使得事故责任根本无法认定，等等。所有这些因素使得交通事故损害赔偿案件成为民事案件中审理难度最大、审理时间最长、耗费审判资源最多的案件类型之一。

　　通过调查分析，我们认为造成上述问题和困难的原因是多方面的：

　　一是有关交通事故损害赔偿方面的立法滞后，一些不同效力层次的法律规范之间存在着一定的冲突。如，在审理交通事故损害赔偿案件的归责原则上，《道路交通事故处理办法》就和《民法通则》存在冲突；在是否适用以及如何确定精神损害赔偿方面，《道路交通事故处理办法》、《消费者权益保护法》、最高法院的司法解释以及我省地方立法之间，都存在某些不一致之处。

　　二是交通事故损害赔偿责任的确定是一项专业性很强的工作，民事审判人员缺乏审理交通事故损害赔偿案件的专业知识和经验。

　　三是与处理交通事故有关的部门之间在工作上缺乏协调配合。如：有些地方的公安机关对交通事故作出的责任认定依据不充分，有的关键证据该固定没有固定，因而导致当事人有异议，也不愿接受公安机关的调解，从而增加了法院受案的压力；对公安机关在非道路交通事故中的勘验职责各地做法也不一致，有的地方公安部门认为其无此职责，有的地方做得比较好，如武进市由政法委牵头下发文件规定了处置勘验非道路交通事故的职责。

　　四是法院内部不同审判庭之间对交通事故责任认定书的性质认识不一致。由于部分法院开始受理对交通事故责任认定书提起的行政诉讼，从而导致一部分交通事故肇事人以此作为拖延赔偿时间的手段，从而增加了审判成本和当事人的讼累，违背诉讼经济原则，不利于化解矛盾。因此，我们有必要对这种双重救济的制度设计进行反思。

　　针对以上分析的原因，我们及时采取了以下几个方面的措施：1.针对交通事故的数量及其损害后果十分惊人并已成为社会问题的现状，要求各级法院高度重视交通事故损害赔偿案件的审理工作；针对交通事故损害赔偿案件专业性强的特点，配备相应的民事审判力量，加强学习和培训，逐步向审判的专业化、专门化发展；2．加强与公安交警等相关部门的协调配合，提高交通事故损害赔偿案件的审理质量和效率；3.增强高级人民法院业务指导的针对性和前瞻性，加强调查研究，及时对该类案件在法律适用方面的问题提出指导意见。

　　二、审理交通事故损害赔偿案件的若干法律适用问题探讨

　　（一）关于审理交通事故损害赔偿案件的法律依据

　　目前，我们审理交通事故损害赔偿案件的主要法律依据就是《民法通则》第123条关于“高度危险作业”责任的规定和国务院《道路交通事故办理办法》中关于民事责任的规定。另外，最高人民法院近几年作出的有关处理交通事故损害赔偿案件的司法解释也是我们审理案件的法律依据。

　　1.虽然该《道路交通事故处理办法》是针对道路交通事故的，但为了保持同一性质案件裁判的统一性，非道路交通事故损害赔偿案件也应参照适用该《办法》的规定。

　　2.对于交通事故中的受害人，依据客运合同主张违约责任的，可以适用《民法通则》和《合同法》的相关规定。

　　3．机动车的经营者提供车辆营运服务，造成消费者人身伤害、残疾、死亡的，受害人主张要求根据《消费者权益保护法》进行赔偿的，应当适用《消费者权益保护法》和《江苏省实施＜费者权益保护法＞办法》的相关规定。

　　（二）关于交通事故损害赔偿的归责原则

　　1.交通事故损害赔偿的归责原则是无过错责任原则。世界上主要国家都将道路交通事故赔偿责任规定为一种无过错责任。我国《民法通则》第123条也明确将从事高速运输工具作业作为适用无过错责任原则的高度危险作业之一。因此，根据这一规定，我们认为交通事故损害赔偿的归责原则是无过错责任原则。

　　有观点认为，现在城市公共汽车比自行车走得慢，在道路上行驶的各种汽车应不属于高速运输工具的范围。我们不同意这种看法。道路交通事故一般可分高速公路交通事故和普通道路交通事故两种，但不管是哪一种事故，都应适用无过错责任原则归责。因为高速运输工具强调的是工具本身，而与速度的干系不大，即使汽车以极低的速度行驶，也是一种对周围环境具有高度危险的作业。从国内外惯例来看也是如此，如德国、法国、日本、美国、英国、新西兰、东欧等国家和我国台湾地区对普通道路交通事故损害赔偿都适用无过错责任。

　　2．无过错责任原则作为交通事故损害赔偿的归责原则并不排除过失相抵原则和优者危险负担原则的适用。无过错责任原则的基本含义是受害人无须证明行为人有过错，行为人也不得以自己无过错作为免责和减轻责任的抗辩事由。但是，如果受害人有过失，其过失造成的损害部分与全部损害相比，可予以抵消。《民法通则》第131条关于“受害人对于损害的发生也有过错的，可以减轻侵害人的民事责任”的规定，就是过失相抵原则的体现。

　　过失相抵，并非加害人过失与受害人过失相互抵消，而是受害人的过失所致损害部分与全部损害相比从中抵消之意。过失相抵原则的核心在于，贯彻公平责任原则，合理分配责任负担，避免将己方的过失带来的损害后果转嫁于他方，从而实现社会的公正。如前所述，交通事故损害赔偿责任的免责事由不包括受害人的过失，但这并不意味着受害人的过失在确定交通事故损害赔偿责任中没有意义。过失相抵原则是现代民法的一项重要原则，目前多数国家都在交通事故损害赔偿责任中适用该规则，把它作为在承认加害方应负担全部赔偿责任的前提下减轻其责任的一种方法，如日本还在有关法律中规定了四大类的过失相抵比例基准。公安机关在处理交通事故损害赔偿的实践中也是这样做的，只不过不称过失相抵，而称为交通事故责任的认定。

　　过失相抵的着眼点在于考虑受害人的心理态度。按照过失相抵原则，在无过错责任中，如果加害人无过错而受害人具有完全过错，可以减轻或免除加害人的责任。但是在交通事故无过错责任中则不可以免除加害人的责任，即不能“行人违章，撞了白撞”。这是因为汽车具有较高的危险性，不能采用一般的过失标准衡量受害人的行为。为此。国外立法创设了“优者危险负担”原则，用以调整受害人和加害人之间的关系。这是处理交通事故损害赔偿责任的特有原则，是现代法治“抑强扶弱”基本精神的体现。

　　所谓优者危险负担，是指在受害人具有过失的情况下，考虑到双方对道路交通法规注意义务的轻重，按机动车辆危险性的大小以及危险回避能力的优劣，分配交通事故的损害后果。按我国台湾学者的理解，就是“汽车要比人优；车辆间则以增减速、控制力及最小径回转能力等性能上较好的汽车为优，或就速度、硬度、重量、大小等对他人汽车危险性较多之汽车为优者；而由优者来负担危险。”具体到汽车与行人，两者在行使通行权方面的地位事实上是不平等的。相对于汽车而言，行人明显处于“弱者”地位。由于汽车比行人危险性大，其注意义务就应当重，这样，在承担民事责任时，汽车的所有人或使用人在同等条件下承担的责任更重。因此，在汽车与行人之间发生的交通事故中，如果汽车方无过错而行人具有完全过错，汽车的所有人或使用人依优者危险负担原则不能免责，而只能主张过失相抵减轻自己的责任。《道路交通事故处理办法》第44条关于机动车无过错亦应当分担10％经济损失的规定，就体现了优者危险负担原则。

　　因此，交通事故损害赔偿，不能等同于一般的民事损害赔偿。应当在以无过错责任原则作为交通事故损害赔偿的归责原则的同时，还必须以过失相抵原则和优者危险负担原则作为补充来确定交通事故损害赔偿的民事责任，从而实现社会的公平和公正，体现尊重生命的基本价值理念。

　　3.以无过错责任原则作为归责原则与适用《道路交通事故处理办法》之间冲突的协调。《道路交通事故处理办法》关于归责原则的规定，显然是以过错责任为原则，公平原则为补充，同《民法通则》第123条关于高速运输工具适用无过错责任的规定明显不同。对此，我们认为，《民法通则》第123条是将交通事故与其他危险责任合并规定的，条文过分简略，给人民法院在审理交通事故损害赔偿案件的具体法律适用上带来困难。而《办法》虽然是国务院颁布的行政法规，但比较详细明确地规定了交通事故损害的范围和计算标准。人民法院在审理交通事故损害赔偿案件时，应当根，据《立法法》关于上位法高于下位法的规定，在归责原则上适用无过错责任原则，在损害范围和计算标准方面适用《办法》的规定。

　　在审判实践中，这样的适用方法并不会导致交通事故当事人在民事权利义务承受上的失衡。由于无过错责任原则作为归责原则的同时还必须以过失相抵原则和优者危险负担原则作为补充，而《办法》在责任认定时也体现了过失相抵原则和一定程度的优者危险负担原则，因此，在实际赔偿数额的确定上，适用《办法》的计算标准与适用无过错责任原则没有明显的差距。

　　（三）关于交通事故损害赔偿案件的责任主体

　　在交通事故损害赔偿案件中，对于赔偿责任主体把握不准是各地法院反映最强烈、也是最重要的问题。国外的立法在界定机动车损害赔偿的责任主体时，基本上都使用了以运行支配与运行利益之“二元说”作为判定基准。确定交通事故损害赔偿责任主体有两个标准：一是运行支配权，即谁对车辆的运行具有支配和控制的权利；二是运行利益的归属，即谁从车辆运行中获得利益。

　　目前，在我国与交通事故损害赔偿有关的立法中，包括《道路交通事故处理办法》，对交通事故损害赔偿的责任主体并未作概括和界定。但是，最高人民法院最近几年作出的有关司法解释则体现了以运行支配与运行利益之“二元说”作为判定交通事故损害赔偿责任主体的精神。如，《关于被盗机动车肇事后由谁承担损害赔偿责任的批复》、《关于购买人使用分期付款购买的车辆从事运输因交通事故造成他人财产损失保留车辆所有权的出卖方不应承担民事责任的批复》、《关于连环购车未办理过户手续，原车主是否对机动车发生交通事故致人损害承担责任的请示的批复》等。

　　根据运行支配与运行利益之“二元说”的标准，我们将审判实践中遇到的交通事故损害赔偿责任主体归纳为以下若干类型：

　　1．所有人自主驾驶情形下的责任主体。在这种情形中，所有人既是运行支配者，又是运行利益的归属者，发生交通事故当然由其承担损害赔偿责任。

　　2.盗窃驾驶情形下的责任主体。盗窃驾驶是擅自驾驶中最极端的情形。最高人民法院在《关于被盗机动车肇事后由谁承担损害赔偿责任的批复》中明确规定：“使用盗窃的机动车肇事，造成被害人物质损失的，肇事人应当依法承担损害赔偿责任，被盗机动车的所有人不承担赔偿责任。”因为，盗窃驾驶意味着犯罪分子的犯罪行为中断了车辆合法所有人或者持有人对车辆运行的支配，也切断了车辆运行利益的合法归属，而使肇事行为单纯成为盗窃驾驶者支配车辆运行的结果，因此，应由盗窃驾驶者承担损害赔偿责任。而且，不论车辆所有人对于车辆的管理有无不当或者瑕疵，车辆被盗后发生事故的，车辆所有人一律不承担损害赔偿责任。

　　3．擅自驾驶情形下的责任主体。所谓擅自驾驶，是指未经所有人同意擅自驾驶他人车辆。对于未经机动车的所有人或保管人的同意擅自驾驶的情形，如果该机动车的所有人或保管人存在管理上的瑕疵，该机动车的所有人或保管人应当承担赔偿责任，而且应当与擅自驾驶人承担连带赔偿责任；如果机动车的所有人或保管人不存在管理上的瑕疵，则不应承担赔偿责任。

　　4．受雇人驾驶情形下的责任主体。这里的受雇人与前面提到的雇员是有区别的，指的是以机动车驾驶为职务的受雇人，单位里的专职驾驶员也属此列。这里也分两种情形：一种是受雇人在受所有人雇佣期间，因实施雇佣行为发生交通事故的，所有人既是运行支配者，又是运行利益的归属者，发生交通事故当然由其承担损害赔偿责任。另一种是非因实施雇佣行为而发生交通事故的，原则上仍然应由所有人承担赔偿责任。所有人承担赔偿责任后，可以根据其与受雇人的雇佣合同向受雇人追偿。这符合加重车辆所有人责任、加大对受害人保护力度的基本理念。

　　5．出租、出借情形下的责任主体。在车辆所有人基于利益和信任关系将车辆租给或借给他人使用的情形下，车辆的承租人和借用人是运行支配者，同时也是运行利益的归属者。因此，如发生交通事故，应由承租人和借用人承担赔偿责任。如果承租人和借用人不具备使用、驾驶车辆的资格或技能，基于信任关系，应当由出租人、承租人或出借人、借用人承担连带赔偿责任。

　　6.车辆承包情形下的责任主体。在车辆发包给他人承包的情形下，实际上是车辆所有权人将自己对车辆的支配权交给他人，其仍然是车辆的运行支配者和运行利益的归属者。承包方发生交通事故，应当由发包方承担损害赔偿责任。发包方承担赔偿责任后，可以根据其与承包方的承包合同向承包方追偿。

　　7.挂靠情形下的责任主体。所谓挂靠，是指车辆为个人出资购买，但为了服从当地对车辆管理的要求，而将车辆挂靠于某个具有客运和货运许可经营权的公司。这里，要区分两种情形：（1）若被挂靠单位收取了管理费或得到了经济利益，被挂靠单位可被认为是运行利益的归属者，应对挂靠车辆发生的交通事故与挂靠人共同承担损害赔偿责任；挂靠人与被挂靠单位之间约定被挂靠单位对交通事故的后果免责的，仅在双方之间具有约束力，不能对抗第三人；（2）若被挂靠单位未收取管理费或未取得其他经济利益，仅仅是地方政府基于管理的需要要求挂靠或强制挂靠，被挂靠单位既不是运行支配者，也不是运行利益的归属者，可不承担损害赔偿责任。

　　  8．所有权分期付款买卖情形下的责任主体。所谓所有权分期付款买卖，又称所有权保留买卖，是动产买卖中普遍采用的一种交易方式。其基本法律特征是，购买方只须首付一定款项，即取得车辆的占有和使用的权利，并在约定期限内分期支付车辆价金；出卖人保留对车辆的所有权，在购买方违约时，依据其所有权可以取回其车辆。显然，出卖人保留所有权的目的是担保债权的实现。对此，最高人民法院《关于购买人使用分期付款购买的车辆从事运输，因交通事故造成他人财产损失，保留车辆所有权的出卖方不应承担民事责任的批复》规定：“采取分期付款方式购车，出卖方在购买方付清全部车款前保留车辆所有权的，购买方以自己名义与他人订立货物运输合同并使用该车运输时，因交通事故造成他人财产损失的，出卖方不承担民事责任。”这是因为，＿所有权保留仅仅是债权担保的一种手段，对车辆的占有、使用等实际的支配权已经转移给购买人，运行利益也归属于购买人，名义车主的所有权保留的仅仅是在对方违约情况下的取回权。因此如果在购买人实际支配下的车辆发生交通事故，按照“二元说”标准，责任主体应是购买人，而不是保留所有权的出卖人。

　　9.车辆买卖未过户情形下的责任主体。关于这个问题我们曾有不同看法。一种观点认为，车辆买卖未过户而发生交通事故的，登记车主不承担赔偿责任。另一种观点认为，车辆买卖未过户发生交通事故致人损害的，登记车主应承担赔偿责任。后我院向最高人民法院请示，最高人民法院在《关于连环购车未办理过户手续，原车主是否对机动车发生交通事故致人损害承担责任的请示的批复》中答复：“连环购车未办理过户手续，因车辆已交付，原车主既不能支配该车的运营，也不能从该车的运营中获得利益，故原车主不应对机动车发生交通事故致人损害承担责任。但是，连环购车未办理过户手续的行为，违反有关行政管理法规的，应受其规定的调整。”这是因为：（l）车辆登记过户的性质，迄今没有明确的法律规定。把不动产的登记过户和车辆的登记过户混为一谈，认为车辆未经登记所有权即不发生转移，没有任何法律依据。（2）车辆买卖为动产的买卖，其财产所有权从交付时起转移。交付的内容，动产以转移占有为交付，不动产以登记过户为交付，法律另有规定或者当事人另有约定的除外。车辆作为动产，并无法律明文规定其必须以登记过户作为交付，自然以转移占有为交付，并在当事人之间发生所有权转移的法律效力。而汽车买卖中的登记过户应理解为对抗要件。机动车所有权转移后，权利义务一并转移，原登记所有人丧失了对机动车的运行支配和运行利益，因而，发生交通事故的，应由实际支配车辆运行或者取得运行利益的买方承担损害赔偿责任，原登记所有人不应再承担损害赔偿责任。

　　10．机动车送交修理或保管期间的责任主体。机动车送交修理或保管期间，依车辆所有人的意思，车辆已停止运行，并实际脱离车辆所有人的控制和支配，而修理人或保管人则依合同取得了对该车的控制支配权。因此，在车辆修理或交付保管期间，修理人或保管人因试车或使用车辆发生交通事故造成他人损害的，应当承担赔偿责任。

　　11.车辆被质押情形下的责任主体。车辆被质押后，所有人丧失了对车辆的占有、支配，不再是运行支配者和运行利益的归属者，如果在此期间发生交通事故，应由质权人承担赔偿责任，所有人不应承担责任。

　　12.好意同乘情形下的责任主体。所谓好意同乘，就是指无偿搭乘。好意同乘者，是指在车辆所有人好意并无偿地邀请或允许下搭乘该车的人。好意同乘不包括强行乘坐或有偿乘坐的情形。好意同乘者因交通事故死亡或负伤时，车辆所有人作为车辆的运行支配者和运行利益的归属者，应当承担损害赔偿责任。

　　13．赔偿义务人死亡情形下的责任主体。赔偿义务人在交通事故中已死亡，而又负有交通事故损害的赔偿责任的，应将死者的继承人确定为赔偿责任主体，根据《继承法》第33条的规定，判令其在死者的遗产实际价值范围内承担赔偿责任。如果死者的继承人在诉讼中明确表示放弃继承的，可在判决该继承人不负赔偿责任的同时，一并判决以死者的遗产承担赔偿责任。

　　（四）关于交通事故责任认定在民事诉讼中的性质和地位关于交通事故责任认定的性质和地位，目前在学界和法院内部都存在一定争议。对此，我们的看法是：

　　1．交通事故责任认定是人民法院审理交通事故损害赔偿案件、确定当事人民事责任的重要证据，而不是公安机关行政执法的依据。公安机关对肇事车辆驾驶人作出罚款、暂扣驾驶证等行政处罚，依据的是对当事人违反交通管理法规的认定，而不是依据道路交通事故责任认定书。交通事故责任认定和认定车辆驾驶人是否违反交通管理法规，在理论和实践操作上都是有区别的。因此，道路交通事故责任认定书只是民事诉讼的证据，类似于技术鉴定，并非行政执法的依据。

　　2.对民事诉讼证据的审查，无须采用行政诉讼的方式来确认。既然交通事故责任认定仅是民事诉讼的证据，那么对民事诉讼证据是否合法、真实，是否具有关联性，就应当由人民法院在质证、认证过程中进行审查，对公安机关认定道路交通事故责任确有错误的，人民法院可以依法纠正。在目前的交通事故损害赔偿的司法实践中，人民法院如认为公安机关的责任认定确有错误的，往往不予采纳。这就给我们提出了一个问题，对公安机关作出的道路交通事故责任认定，如果事先可以采用行政诉讼的方式救济，而在民事诉讼中人民法院又作为证据进行审查，势必对同一行为在人民法院产生双重救济，而不同的救济方法可能造成结果不同，出现自相矛盾的情况。

　　3．道路交通事故责任认定纳人行政诉讼范畴，必将加重公安机关和人民法院的负担，甚至影响正常工作；对同一行为在人民法院采用双重救济，必将增加审判成本和当事人的讼累，违背诉讼经济原则，不利于化解矛盾。有人计算过，如果对责任认定不可诉的话，从作出认定到公安机关调解或向法院起诉最长需45天；如果可以提起行政诉讼的话，这段时间最长需2年！就连部分行政法学者都认为，肯定其可诉性，对交通事故当事人来说，等于保障了一条救济途径。但是，其结果并不一定能够达到理想的权利救济之目的。从权利救济的角度来看，诉讼程序的严格性决定了其难免费时、费力、费周折，即便最后推翻了公安机关的认定，讨回了“公道”，但在旷日持久的讼累以及在不确定的法律关系中生活的苦楚所换来的“迟到的正义”，其意义也是要大打折扣的。

　　其实，对此问题，最高人民法院早在1992年12月1日与公安部联合发出的《关于处理道路交通事故案件有关问题的通知》中就明确规定：“当事人仅就公安机关作出的道路交通事故责任认定和伤残评定不服，向人民法院提起行政诉讼或民事诉讼的，人民法院不予受理。当事人对作出的行政处罚不服提起行政诉讼或就损害赔偿问题提起民事诉讼的，……人民法院经审查认为公安机关所作出的责任认定、伤残评定确属不妥，则不予采信，以人民法院审理认定的案件事实作为定案的依据。”在该规定没有被废止之前，我们认为仍应当继续适用。

　　（五）关于非道路交通事故损害赔偿案件审理的若干问题

　　现行的《道路交通事故处理办法》明确将公安机关处理交通事故的范围局限于在《办法》和《中华人民共和国道路交通管理条例》所界定的“道路”范围内，而将非经交通主管部门验收认定的道路和乡村公路排除在“道路”之外。但是，随着市场经济的发展和公路建设投资主体的多元化，乡村公路大量出现，大量农用机动车和非农用机动车在“非道路”上运行，非道路交通事故相应地增多，起诉到人民法院的非道路交通事故损害赔偿案件也大量增加。

　　由于公安机关对非道路交通事故不作处理，使人民法院在审理非道路交通事故损害赔偿案件时面临许多困难，最突出的就是责任认定难。由于非道路交通事故大多发生在农村的村道或机耕道上，事发突然，除了事故双方以外又无第三方的目击证人，导致证据难以保全，这使得法院对事故双方当事人的责任难以认定。另外，由于缺少了公安机关的介人，不能及时地扣押肇事的交通工具，也使得人民法院的财产保全难以进行，从而给判决的执行带来了很大的困难，受害人的利益得不到有效保护。因此，各地法院普遍反映，道路交通事故案件审理难，非道路交通事故案件审理更难。

　　对此，我们认为，《办法》对在“道路”和“非道路”上发生的交通事故加以区别对待，本身就是与我国宪法和法律所规定的平等原则相抵触，明显有失法律的公平和执法的公允。但在现行法规未作修改的情况下，我们在审理非道路交通事故损害赔偿案件时采取了以下做法：

　　1．我院和省公安厅于1993年联合发文（《江苏省高级人民法院、江苏省公安厅转发最高人民法院、公安部关于处理道路交通事故案件有关问题的通知》第一条）规定，公安机关对非道路交通事故也应及时制作现场勘验图，采集提取事故现场的痕迹、物证，收集事故双方证言及相关旁证等资料，在此基础上对事故双方的责任进行分析，并制作《非道路交通事故案件责任分析意见书》。但在较长的一段时间内，这一规定在司法实践中没有得到很好地执行。目前，我省无锡、常州的部分县市人民法院和公安机关联合发文，强调要继续执行这一规定。武进市还规定，公安交巡警部门在先期处置非道路交通事故时，可参照《办法》的规定对当事人采取暂扣车辆、证照等措施；对轻微和一般的非道路交通事故，可及时调解处理。

　　2．在认定非道路交通事故的责任时，如果缺乏对事故责任的分析意见和其他证据，可以根据优者危险负担原则和公平责任原则来确定双方当事人的民事责任：事故发生在机动车和行人之间，由机动车方承担全部或主要责任；事故发生在机动车之间，由排量较大、吨位较大的一方承担主要责任；双方条件相同的，承担同等责任。

　　3．在赔偿标准的确定上，与道路交通事故的赔偿标准保持一致，即参照《道路交通事故处理办法》的赔偿标准、范围执行，不得变动。对该办法中没有规定的残疾赔偿金，交通事故的残疾者要求赔偿的，无论是属于道路还是非道路交通事故，都同等予以考虑。

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